TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1469/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1469 DE 2024

 

Ref.: CJU – 5697

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña y el Juzgado 2º Civil del Circuito de Oralidad de Ocaña

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D. C., cinco (05) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 I.       ANTECEDENTES

 

1.   Actuando a través de su apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales «acumulado con pretensiones de reparación directa»[1],  la Corporación Panamericana de la Construcción y del Medio Ambiente y Vivitar Construcciones (integrantes del Consorcio Norte de Santander) presentaron demanda en contra del Patrimonio Autónomo VISR «que actúa a través de su vocera y administradora la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria de Colombia S.A.»[2] y del Banco Agrario de Colombia.

 

2.   Según los hechos de la demanda, el 24 de diciembre de 2015 el Banco Agrario de Colombia y la Fiduagraria S.A. suscribieron un contrato de fiducia mercantil que tenía por objeto que la fiduciaria constituyera «un patrimonio autónomo de administración y pagos de los Subsidios de Vivienda de Interés Social del BANCO, destinados al diagnóstico, estructuración y desarrollo de los proyectos estratégicos de vivienda, conforme a los recursos entregados por el BANCO»[3]. Luego, el 8 de junio de 2018, el Banco Agrario de Colombia «dio viabilidad a proyectos de vivienda de interés prioritario para la población rural, que estaría financiado con subsidios administrados correspondientes a la vigencia de 2015»[4]. En desarrollo del proceso anterior, la Fiduagraria S.A. adjudicó ocho proyectos al Consorcio Norte de Santander[5].

 

3.   Se afirma también en la demanda que «[d]entro del trámite de cada uno de estos contratos, se presentaron diferentes incidentes que no permitieron su correcta ejecución, especialmente relacionados con la falta de planeación de la entidad al momento de estipular las condiciones y los términos en que debían desarrollarse los proyectos, situación por la cual no se ha podido llegar a la correcta liquidación de los negocios»[6].

 

4.   A partir de lo anterior, los demandantes pretenden que, entre otras (i) «se declare que la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria SA como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo VISR y el Banco Agrario de Colombia, ha incumplido, por faltas al principio de planeación en la contratación estatal de sus obligaciones contraídas en los […] contratos de obra»[7]; (ii) «[s]e proceda a la liquidación judicial de los […] contratos de obra suscritos entre la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria SA como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo VISR y el Consorcio Norte de Santander»[8]; (iii) se condene a las accionadas a pagar al representante legal de Vivitar Construcciones S.A.S. los perjuicios morales que ha sufrido por el «mal manejo y [el] incumplimiento de los […] contratos de obra»[9]; (iv) se condene a las accionadas al reconocer y pagar los perjuicios patrimoniales por «la afectación al buen nombre»[10] causados a las demandantes.

 

5.   Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 66 Administrativo de Bogotá – Sección Tercera[11] que, mediante auto del 26 de octubre de 2023 escindió la demanda[12]. Basó su decisión en que el asunto involucraba diferentes contratos, y que por lo tanto no tenía competencia territorial para conocer el litigio, porque ninguna de las relaciones contractuales se había ejecutado o debió ejecutarse en el lugar sobre el que se extendía su comprensión territorial[13]. En consecuencia, ese juzgado remitió los asuntos a los juzgados del circuito en los que se ejecutó o se debió haber ejecutado el contrato[14]. En particular, el juzgado ordenó remitir el asunto relacionado con el contrato 151-2018, cuyo objeto era la construcción de viviendas rurales en el departamento de Norte de Santander, en los municipios de Cucutilla, Chinacota y Ábrego a los Juzgados Administrativos de Ocaña.

 

6.   El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Ocaña que, mediante auto del 21 de marzo de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocerlo. Fundamentó su decisión en que, a partir de las pretensiones de la demanda y teniendo en cuenta que «la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A. y el Banco Agrario de Colombia, son entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras»[15], de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 la jurisdicción contencioso – administrativa no era competente para conocer el asunto. Además, el juzgado se basó en la regla de decisión del Auto 1076 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

7.   En su opinión, de la aplicación de esa regla al caso concreto se seguiría que, para definir la jurisdicción competente para conocer el asunto se debería atender a «dos criterios: el orgánico y el material. En relación con el primero, se tiene que la Fiduagraria S.A. y el Banco Agrario de Colombia, tienen el carácter de institución financiera- en concreto, Banagrario, el de establecimiento de crédito bancario- y, además, se encuentran sujetas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera, conforme se expuso en precedencia. Ello, quiere decir que, en principio la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra exceptuada del conocimiento, en virtud del artículo 105.1 del CPACA»[16].

 

8.   A su vez, en cuanto al criterio material, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, «el objeto contractual del negocio jurídico del cual se aduce su incumplimiento y se persigue la correspondiente indemnización de perjuicios, se celebró dentro del giro ordinario de los negocios de la Fiduagraria S.A., según lo estipulado en el artículo 29 del Decreto Ley 663 de 1992, y el artículo 1226 y siguientes del Código de Comercio; y del giro ordinario de los negocios del Banco Agrario de Colombia, acorde con sus estatutos Sociales y el artículo 234 del Decreto Ley 663 de 1992, modificado por el artículo 47 de la Ley 795 de 2003»[17]. En consecuencia, en criterio de ese juzgado la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso en cuestión.

 

9.   El asunto se repartió nuevamente y su conocimiento le correspondió al Juzgado 2º Civil del Circuito de Oralidad de Ocaña que, mediante auto del 11 de julio de 2024 también declaró su falta de jurisdicción para conocerlo. Fundamentó su decisión en que la demanda iniciada por los integrantes del Consorcio Norte de Santander se dirigió en contra del Patrimonio VISR. Consideró, a su vez, que «el extremo pasivo, no es por sí mismo la Fiduagraria S.A. si no el Patrimonio Autónomo VISR, ya que la primera solo actúa en representación del segundo». En ese sentido, «no es dable acudir a la regla citada por el Juzgado Primero Administrativo de Ocaña, sino la regla contenida en el Auto 557 de 2024 de la Corte Constitucional» que fue reiterada, a su vez, en los autos 1029 y 2455 de 2023.

 

10.             De igual forma, el Juzgado 2º Civil del Circuito de Oralidad de Ocaña puso de presente que, de conformidad con el objeto del contrato de fiducia mercantil que suscribieron el Banco Agrario de Colombia y Fiduagraria S.A. el 24 de diciembre de 2015, Fiduagraria se comprometió a constituir un patrimonio autónomo de administración y pagos de subsidios Vivienda de Interés Social Rural (VISR). A su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1.10.1.1.2.1. del Decreto 1077 de 2015, la VISR es aquella que se encuentra «ubicada en suelo clasificado como rural en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial […]». El juzgado también consideró que, aunque «es cierto que dentro de las funciones del Banco Agrario de Colombia se encuentra la administración de los subsidios de VISR, no es menos cierto que estos recursos provienen del erario, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 546 de 1999, modificado por el artículo 1 de la Ley 1114 de 2006». Por lo tanto, «se ha constituido un patrimonio autónomo con dineros de origen público con destinación a un interés social que no puede ser variado por voluntad de las entidades que lo administran». A partir de las consideraciones expuestas, el Juzgado 2º Civil del Circuito de Ocaña propuso conflicto de jurisdicciones y lo remitió a la Corte Constitucional.

 

11.             El 26 de julio de 2024, el expediente se le asignó al despacho de la magistrada sustanciadora. A su vez, el expediente se envió a su despacho el 30 de julio de 2024. 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.        Competencia de la Corte Constitucional

 

1.1.     La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[18].

 

2.        Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

2.1. Esta Corte ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»^[19].

 

2.2. A su vez, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se acrediten los tres siguientes tres presupuestos^[20]: (i) un presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) un presupuesto objetivo, que exige que exista una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[21], y (iii) un presupuesto normativo que exige a las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto^[22].

2.3. En ese orden de ideas, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

2.3.1 La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña, y por otro, el Juzgado 2º Civil del Circuito de Oralidad de Ocaña.

 

2.3.2 Frente al presupuesto objetivo la Sala lo encuentra satisfecho en la medida en que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimirla. Concretamente, el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas por las demandadas.

 

2.3.3. Por último, se entiende cumplido el presupuesto normativo porque las dos autoridades judiciales en conflicto citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables, de conformidad con lo expuesto en los párrafos 6 a 10 de esta providencia.

 

2.4. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre las autoridades en conflicto.

 

3.        Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado – Reiteración del Auto 1029 de 2023

 

3.1. En el Auto 1029 de 2023, la Corte Constitucional estudió un conflicto de competencia entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. La causa que dio origen al conflicto se relacionó con una demanda que, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó Ingisa Construcciones S.A.S. en contra de un patrimonio autónomo constituido con recursos públicos. La demandante pretendía que el demandado desembolsara la contraprestación que habían pactado en un contrato, producto de la ejecución de una obra.

 

3.2. En dicho auto, la Corte Constitucional explicó que «la aplicación de las reglas de competencia previstas en la Ley 1437 de 2011 no está sujeta a la naturaleza jurídica de la entidad que gestiona el respectivo patrimonio autónomo. Lo relevante, se insiste, es determinar la manera en que este se encuentra integrado, siendo “menester tener en cuenta el origen público de los recursos que constituyen la universalidad jurídica”»[23].

 

3.3. A partir de lo anterior, fijó la siguiente regla de decisión: «de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interés público, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería»[24].

 

III.  CASO CONCRETO

 

1. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de lo contencioso-administrativo (el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña) y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado 2º Civil de Oralidad de Ocaña), de conformidad con lo establecido en el punto 2.3. de esta providencia.

 

2. En el caso en cuestión, la demandante persigue que se declare la responsabilidad de las demandadas por el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales en el marco del contrato 151-2018, cuyo objeto era la construcción de viviendas rurales en el departamento de Norte de Santander, en los municipios de Cucutilla, Chinacota y Ábrego. A su vez, los recursos de ese contrato provenían del Patrimonio Autónomo VISR, que estaba a cargo de la administración y pagos de los subsidios de vivienda de interés social. Por su parte, como lo puso de presente el Juzgado 2º Civil del Circuito de Oralidad de Ocaña, los recursos del patrimonio autónomo provienen del erario, según lo establecido en el artículo 29 de la Ley 546 de 1999, modificado por el artículo 1º de la Ley 1114 de 2006[25].

 

3.   Por lo tanto, con fundamento en la regla fijada en el Auto 1029 de 2023, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para conocer el asunto. En consecuencia, la Sala declarará que el conocimiento del asunto le corresponde al Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña.

IV.     DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña y el Juzgado 2º Civil de Oralidad de Ocaña, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento le corresponde al Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña.

 

SEGUNDO - Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU - 5697 al Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Ocaña para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado 2º Civil de Oralidad de Ocaña, y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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